生态修复是对生态恢复、生态重建等概念更具体更完善的描述。我国学者对此概念在不同领域从不同角度进行了界定。基本上可将其分为两种定义方式，第一是在自然科学领域技术层面上，侧重于生态修复的过程，另一种是在社会科学领域，关注在生态文明理念的指导下由国家对受污染的环境或者受损害的生态系统通过专门的规章制度进行调整和规范，使生态系统在自然修复的同时辅以有法律保障的人为干预，更加快速有序的达到生态系统的整体平衡、可持续与循环发展的状态，更加侧重结果，并将其作为一种制度工具。

本文要研究的煤矿区生态修复，主要指在独立的煤矿区生态系统中，生态环境已经受到损害时，由专门的管理机构通过专门针对煤矿区生态修复的制度，明确权利责任人来调整和规范煤矿区受损生态系统中的各种关系，使之实现循环可持续发展的一系列规章制度。

我国是世界上最大的煤炭生产国和消费国。长期以来，我国煤炭生产和消费方式粗放，影响我国煤炭行业健康可持续发展和生态环境保护的进展。例如当前全国煤矿采空区土地塌陷面积累计达100万公顷，且每年新增采空区6万公顷左右。煤矿工业广场堆积大量煤矸石以及排放矿井水，并造成土壤、空气和地表水严重污染。党的十九大报告在提出牢固梳理社会主义生态文明观的同时，也强调提出加快改革生态文明体制，建设美丽新中国。提出了四点相关的行动部署要求：推进绿色发展，建立相关法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系；着力解决突出环境问题，坚持实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战；加大生态体系保护力度，提升生态系统质量和稳定性；改革生态环境监管体制，坚决制止和惩处破坏生态环境的行为。为此，煤炭工业在中国特色社会主义新时代的发展下，将在生态环境保护方面面临前所未有的硬性约束，煤矿区恶化的生态环境亟须进行修复治理。煤矿区生态修复的滞后，不仅直接影响经济，而且还会约束人类生存发展的条件和空间；破坏生态环境，削弱环境自净力，降低环境容量的同时，不仅会制约资源经济的可持续发展，也会对可再生资源及其资源的再生产造成严重浪费和阻碍，进而进一步制约经济的发展。《“十三五”生态环境保护规划》中明确规定，将环境治理与生态保护修复协同联动，生态保护修复工作成为重中之重。为此，研究制定煤矿区生态修复的合理机制，对于我国整体环境生态保护修复以及生态文明法治建设都有至关重要的意义。

目前，我国涉及到煤矿区生态修复和环境治理的相关法律，主要有《环保法》《土地管理法》《矿产资源法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《水土保持法》《固体废弃物环境防治法》以及《核安全法》等，相关的部委规章制度有《土地复垦条例》《矿山地质环境保护规定等》《生态环境损害赔偿制度改革方案》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》等。当前，我国相关环境保护与生态修复的法律制度更加倾向于环境的污染防治，没有出台生态修复法律对生态破坏进行救济。在煤矿区生态修复的法律方面，我国未出台专门的煤矿区生态修复法。但是，我国的煤矿区生态修复工作是在自然系统的生态修复工作中最早开展的，从最初的土地复垦到生态恢复以及生态重建，再到近期正式提出的生态修复，对煤矿区生态的保护工作始终未停止。但是之前的政策法规及制度建设更倾向于矿山地质环境的保护，倾向于事前的防范和单个环境要素的防治，而对于事后的修复，特别是整个循环生态系统的修复并未制定专门的法律法规。之前我们将土地复垦作为煤矿区生态修复的主要任务，但是煤炭开发对煤矿区的大气、水、土地、生物多样性同样造成污染及破坏。因此，煤矿区生态修复的主要任务应该是对大气、水、土地、生物多样性等整个生态系统进行修复。其次，在我国与之有关的法律规定呈现碎片化，主体义务权责不明确、追责制度太过宽泛，环境影响评价及修复资金使用监管机制不健全，无明文规定的验收标准以及公众参与制度不健全，这些问题都严重阻碍我国煤矿区生态修复工作的开展。为此，必须建立一个良性有序的煤矿区生态修复机制，形成一套系统的煤矿区生态修复模式，来指导煤矿区生态修复工作。

针对煤矿区的生态修复问题，我国现阶段的法律法规多数原则为“谁开发，谁补偿”“谁破坏，谁恢复”，对煤矿区的生态修复在一定程度上起到了指导作用，但其保护生态的目的仍然局限于恢复生态环境本身的功能，没有明确对由于环境破坏带来的公共利益损失的补偿。其次，现行的环境立法未能将预防生态破坏与生态修复给与同等重视，而通过预防生态破坏往往能够成功的减少环境问题的出现。因而，适当调整现有环境立法的理念，明确生态修复全程控制的指导思想，完善生态环境破坏预防性立法，加强生态环境恢复性立法，加快完善煤矿区生态修复法律法规，有利于切实保护和改善生态环境，促进生态可持续发展，进而促进矿产资源开发过程中自然与社会的协调发展，也促进了社会的可持续发展。

当前我国煤矿区生态修复责任主体不明确，也绝大程度上影响了煤矿区生态环境的治理效果。多种历史原因的累积造成了现在我国煤矿区的环境问题，例如早期煤矿开发属于粗放式开采，缺乏环境保护意识，生态修复责任人难以确定；在计划经济时代，煤矿开采对生态环境的修复工作没有进行成本测算，生态环境修复缺乏资金支持，工作难以展开；改革开放以来，由于社会主义市场经济的蓬勃发展，煤矿因对经济利益的盲目追逐而产生了对矿产资源的不合理开采，进一步造成了生态环境的严重破坏。基于历史和现实的原因，矿企和地方政府二者均不可能对修复煤矿区生态环境承担全责，同时也难以确定修复煤矿区生态环境的责任主体。现实中多是由政府承担主要责任，而由企业或个人进行生态修复的情况并不多见。法律对于矿区生态修复权利义务及责任的分配都未能加以明确，这使得生态修复工程不能通过正常的法律规定来实现修复工作的常态化。

我国矿产资源管理缺乏统一体系，顶层设计不够完善，近而煤矿区生态修复尚未建立统一领导的部门或者专门有效的执法部门，未能将土地复垦、生态恢复的相关法律责任落到实处。一方面，煤矿区生态修复工作缺乏统一协调性，出现九龙治水，多头管理，存在相互推诿或重复执行的情况。另一方面，生态环境管理多通过命令加控制的手段，管理方式较为简单，缺乏市场性，社会力量和公众积极性不强，也容易给社会公众造成生态修复只应属于政府职责、普通公众参与修复管理困难的现象。在设定修复煤矿区生态环境的法律责任方面，现行的法律法规设定法律责任多采用行政和刑事手段，少有设定企业有关修复煤矿区生态环境的相关法律责任。

我国煤矿建设前需要通过环评机构的环境影响评价项目才能够通过实施。在实际审查和后期施工过程的监管中存在不少问题。例如，环评机构环评审查的落实程度直接影响项目建设对生态环境的影响程度，而在实际操作中，存在某些环评机构出具的环境影响评价报告内容虚假的现象，以政府公权来谋取私利，使环境影响评价机制得不到落实，环保部门对建成投产的项目也缺乏及时有效的执法手段。其次，“重视环评、忽略验收”的现象普遍存在，这样就使得环评机制对生态环境起到的保护作用较为有限，环评制度趋于一种形式。而且，当前有关企业的生态环境违法成本低，环评制度中也未涉及生态环境修复这一方面，当生态环境受到矿产资源开采的影响后，传统的替代性补偿或者外部补偿难以完全抵偿其影响，其间产生的问题难以解决，因而，应该对生态系统的修复工作采取及时可行的措施。

煤矿区的生态修复需要资金的保证，生态修复工作将因为相关资金的缺乏而难以落实展开。目前，我国各地方已有相关的生态修复资金制度，但是仍然存在诸多不健全的地方。首先，设立生态修复资金的目的不健全。我国现行的生态修复资金制度的目的仅在于对国家或者地方政府治理矿山环境而收取费用，而并非为保障公众的生存和发展。另外，我国生态修复资金各地名称不同，缺乏一个相关通用的正式名称定义，如《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法（试行）》命名为“矿山环境恢复治理保证金”，而《浙江省人民政府关于矿山自然生态环境治理备用金收取管理办法的通知》命名为“自然生态环境治理备用金”。同时，我国生态修复资金的来源较为单一，主要是由政府财政收入转移支付的补偿资金组成，缺乏社会资金力量的支持，实际中难以保障修复生态的需要。尤其是在生态环境更为脆弱的中西部省份，其政府财政收入较之经济发达省份而言相对较少，而其生态修复又更加困难，政府财政可能无法保障多方的需求，公众的环境权益容易受到损害。

在煤矿区生态修复的实际操作中，公众参与制度的不完善表现在以下两个方面：第一，公众参与生态修复工作的方式跟途径有限，使公众参与工作较为困难，继而难以维护公众的环境权益。同时，我国的相关法律法规缺乏对于实践工作的指导，可操作性较差。如《矿山地质环境保护规定》中，缺乏公众对煤矿区生态修复及其执法过程加以监督的法律保障，特别是缺乏公众参与的途径以及对公众意见的征求。第二，公众参与的能力有限。由于地区的经济发展水平和教育水平，煤矿区公众法律意识和环保意识较为淡薄。在遇到非法开采、水土流失、土地污染等环境破坏问题时，通常缺乏寻求法律援助的意识和途径，同时也没有对环境管理部门执法工作进行监督的途径，就更加无法主动参与到保护环境的活动中来。

国外发达国家由于矿产资源开发而带来的环境问题和生态破坏已经拥有较长的历史，许多国家均建立了完善的法律法规、对应的经济制度和行之有效的行政政策，为煤矿区生态修复工作提供了坚定有力的支撑[8]。西方国家首先通过土地管理来解决由于开发矿产资源而引发的生态和社会问题，然后经过探索实践，逐步形成了比较完善的矿产资源生态补偿体系。下文以德国与美国为例，对国外煤矿区生态修复的机制进行了介绍。

德国制定了《经济补偿法》《商法》《民法典》三部通用性法律，同时，结合《联邦自然保护法》《联邦采矿法》《矿山还原法》等专门性法律法规，分别对环境修复做出了较为详细完善的规定。《联邦自然保护法》中，指出对因为污染和破坏而受损的生态环境及景观，要以土地复垦的方式进行恢复治理，重新制造接近原始样貌形态的自然景观，修复生态系统。《土壤保护法》以可持续性为要求，保护和恢复土地功能，通过预防土地恶化、恢复受污染土地及其污染的水体等方式，避免土地的自然功能和历史文化功能受到影响。《矿山还原法》还规定遭受破坏的土地必须还原再造，恢复其原生的自然生态景观。通过基本法、专门法与矿业法三者协调作用，确保在矿产资源开发过程中的生态环境损耗和破坏能够得到有效补偿。

美国对于土地资源和自然环境的保护起始于19世纪20年代颁布的《矿山租赁法》。第二次世界大战结束后，由于美国露天采矿业的蓬勃发展，公众逐渐向政府呼吁要求政府关注由露天采矿引发的环境问题，继而许多州对矿山土地复垦进行了相关的立法。直至1978年，美国已经有40个州颁布了有关煤矿区土地复垦的法律法规。但是由于各个州法律的宽松程度不一样，采矿企业趋向于向政策法律较为宽松的州进行转移。同时，随着煤矿区露天开采的增多，环境问题日益增加。1977年美国发布了《露天采矿管理与恢复法》，该法案成为煤矿区的生态恢复强制实施的基础，还提出了有关生态补偿的三大制度：恢复治理（复垦）基金制度、煤矿区复垦许可证制度、恢复治理（复垦）保证金制度。1980年颁布的《综合环境反映、补偿与责任法案》（即《超级激进法案》），通过环境管理的方式建立了补偿煤矿区环境的典型。美国是通过将法律制度和政策措施相结合，逐步形成完善的矿产资源生态补偿体系，其中包含了从资源有偿开采到生态环境恢复和法律责任承担的全过程。

由此可见，国外煤矿区对于其生态修复建立了较为完善立体的法律法规，其范围包含了对矿山环境保护与治理全过程的控制。完善的立法体系也为生态修复提供了完备的制度和法制保障，不仅规范了采矿企业的行为，而且还提高了煤矿区企业对于环境保护和治理的积极性。生态环境的治理恢复不仅包含了政府的干预，也结合了市场的激励，实现了二者的优化配置，达到了生态修复的效果。

当前我国部分法律从不同层面对煤矿区生态环境保护给予各项规定，但也存在不同的问题，已经不适应新时期生态文明建设和新环保法治的要求，需要进行修订完善。针对有关生态修复的法律法规过于碎片化，部分有关生态保护法律条文规定大部分地区以环境污染防治为主，并没有较为严谨的条文对煤矿区生态修复进行指导，在实践层面缺乏细致、统一的标准；因此，我国的煤矿区修复应该结合其现状，借鉴参考国外关于煤矿区生态修复的相关经验，推进完善煤矿区生态修复相关的立法工作，建立适合中国国情的相关法律体系。推动完善与矿产资源开发相关的生态环境保护和土地管理的法律法规，添加推动生态修复工作等相关内容，明确立法原则，遵循生态环境优先原则，健全完善生态修复的法律规范，确保煤矿区生态修复工作有法可依，加强煤矿区生态修复监管。

本文认为在充分考虑矿产资源开发的受益方和受损方的权利义务对等的原则下，结合我国的国情来确定煤矿区生态修复的主体。首先要明确生态修复的法律地位和煤矿区生态修复责任，来确认生态修复的主体，合理分配生态修复的权利和义务。针对当前我国煤矿区环境问题由多种历史原因积累而成，建议我国的煤矿区生态修复责任应划分为历史遗留、新建矿山和正在开采矿山三种类型责任，明确各自的责任人，使相关责任能够落到实处。对于无法确定责任主体、存在历史遗留责任的应由国家承担。其原因主要是法定的矿产资源属国家所有，在对矿产资源的开发过程中，国家根据煤矿开采企业相关条件发放采矿许可证，因此造成的煤矿区生态环境的污染和破坏等相关遗留问题理应由国家承担修复责任；新建和开采矿山的相关生态环境修复责任则由采矿企业承担主要责任，国家承担相关补充责任。我国的矿产资源属于国家，在矿山企业开采中最大的受益者应该是国家，同时单一制的国家在管理监督上都有着主动权。但是，企业也是矿产资源开发的受益者，企业对于生态环境修复的责任，在矿产资源开发过程中始终存在。基于“受益者负担”原则和公平正义的原则，作为最末端的受益者，也应该作为生态修复的主体，但是这一主体无法具体确认义务履行且无法监督，可以以其他形式转化企业的生态修复义务。对生态修复的责任主体进行明确规范，保障及时有效的推进生态修复工作，为生态修复提供法律制度的保障；加大社会主体参与生态修复工作的积极性，提高生态修复的质量，实现资源、环境、社会的可持续发展。

我国煤矿区资源开发和生态环境保护工作存在着多部门监管的不良现状，应该在各部门的行政法规中明确具体分工，对从企业获得采矿权到闭坑的全过程各环节的负责部门进行明确规定，避免相关监管部门由于其权责不明而造成的互相推诿，建议加强煤矿区生态修复机制的顶层设计，探索和实施系列生态文明建设体制机制改革，在空间、经济、环节、制度、文化与生活等方面加强生态建设，建设完善的、由下而上的生态环境监管预警机制，使环境信息更加公开化、透明化。坚持以政府为主导，市场、社会共同治理，共享其利。结合政府的“有形之手”、市场的“无形之手”和社会的“自制之手”，建设完善的、联系紧密的制度框架，有效的规范、引导和监督政府、企业和社会的生态环境行为。形成多渠道的、公众化的生态环境防治修复体制机制，使生态环境治理模式的参与主体变成由政府、企业和社会构成的多元化主体，形成主体多方的“共治共享”生态环境治理模式。

目前我国施行中央、省、市、县四级环保管理体系，但是存在管理粗放、不到位，制度虚设和有法不依的现象，不能完全发挥现有的法律和制度的效力。目前，国家开始试点环保垂直管理，在此基础上应该理顺煤矿区生态修复的管理部门。在完善煤矿区生态修复机制法律制度的基础上，同时明确煤矿区生态修复的各级主管部门，预防责任推卸。建立严格的追责制度，并确立连带、溯及既往的原则。对于闭矿后未及时完成生态修复的煤矿区应制定详细的追责制度；注重预防评价与监管治理相结合，明确各监管部门对于生态修复工作的职责，使生态修复的措施和标准具有较强的可操作性，做好职能协调、操作指导和责任细化工作，形成一套自下而上的生态治理修复的监管体系，对矿产资源开发过程中产生的对生态环境的不良影响进行严格监督，对生态环境的全过程全生命周期进行监测监督。

我国煤矿区生态修复资金上来源单一，同时资助范围有限。资金来源结构严重不合理，我国的废弃矿山比较多，生态修复治理主要依靠政府财政，新建矿山的修复资金虽然由矿山企业主要负担，但是往往巨额的修复资金反而成为企业的负担，又鉴于违法成本过低，矿山企业与当地政府在追求眼前经济利益的驱使下，最终都会对生态修复置之不理。针对我国煤矿区生态修复资金不足，建议完善煤矿区生态修资金制度，尽管在2016年《矿产资源权益金制度改革方案》中，取消矿山环境治理恢复保证金，建立矿山环境治理恢复基金，将矿山环境治理恢复资金制度进行了规范化。并且建议建立多元化融资渠道，资金来源可以包括环境损害责任人的赔偿、国家财政预算、地方政府的财政转移、企业的环境税费和保障金、区域生态补偿等。发挥市场机制配置资源的基础性作用，拓宽修复资金筹措渠道，依托绿色金融体系的构建，支持生态项目发行企业绿色债券，鼓励与相关的金融机构共同设立相关的产业投资基金，对股权投资基金、中期票据、短期融资债券、项目收益票据和企业债等融资工具进行充分利用，加大支持建设煤矿区生态修复项目，在其融资总量和授信准入等方面给与一定的利好。在新时期、新业态下，鼓励金融机构向项目建设提供金融租赁、财务顾问、融资规划和综合金融等相关方案的服务。鼓励符合要求的企业直接融资，多利用多层次的资本市场，引入PPP模式充分利用社会资本来进行煤矿区生态修复，借鉴美国《超级基金法》的资金管理机制，建立强制性生态修复基金，形成一套完备的修复资金体系。

建议煤矿区生态环境修复治理模式进行市场化经营，引入第三方治理，发展环境保护服务产业，可以参照其他产业项目运营模式，例如BOT、EPC等工程运营模式，按照合同约定的对项目的勘查、设计、施工、试运行等全过程实行总承包；同时也可以将整个生态修复工程项目和以后项目的运营进行整体托管等运营模式。

在遵循公众参与的原则下，建立健全公众参与制度，通过立法的方式确立公众参与机制的法律地位，通过法定程序对全国性法律、地方实施细则、部门行业标准作出规定。利用多方式保证公民对于环境生态保护工作的参与权，在环境治理规划、环评听证、开采过程、监督检查、标准等工作的修改和执行中，充分保证公众的参与度，通过参与听证会、座谈会、诉讼等活动，参与煤矿区环境保护的全过程。公众在参与环保活动的过程中，不仅对自身的利益能够得到清晰的了解，而且还能提高对煤矿区环境保护的意识和相关法律知识，增强对国家相关执法的信心。公众自身的生存权、发展权等基本人权能够随着公众的参与而得到保障，受到损失的民众对生态修复相关工作能够充分表达意见。公众可以在预案、过程和末端加以参与，在实体权利上拥有参与的知情权、表达权和监督权，在诉讼机制上拥有提起环境公益诉讼权与环境结社权等。加大公众对于煤矿区环境保护和生态修复工作的参与力度，能够有利推进制定生态补偿的相关标准和评估其工作效果，进而有利于对受到损失的民众和地区进行补偿。

积极开展我国煤炭产业转型与生态文明发展体制机制变革研究，开展煤炭安全绿色智能化开采、清洁高效低碳集约化利用和生态环境协调发展技术研究，全面提升煤炭生产利用技术水平、安全保障能力、资源回收率及伴生资源综合利用和生态环境协调发展水平，形成源头控制、清洁生产、末端治理修复的成套技术装备体系，实现煤炭生产利用和生态修复智能高效集约化；研究建立煤矿区生态环境的检测、重构、修复相关技术的标准体系，推进煤矿区生态环境的检测和资源的综合利用，智能化、立体化、自动化推进矿井地面地下一体化，促进上下协同联动、信息挖掘共享的资源开发与生态环境协调绿色发展新模式，开展重大工程生态评价与生态重建技术研究；建立符合煤矿区生态修复的验收标准制度，完善对煤矿区生态修复验收的各项指标的标准，健全检验煤矿区生态修复效果的具体化标准，建立长效监督机制，对煤矿区生态修复的全生命周期进行保障，以防出现生态循环恶化的结果。

深化改革党政领导干部制度，建立完善的煤矿区生态文明选人用人机制，建议将煤矿区生态环境保护和修复纳入干部考核评价。强化培养生态文明建设人才，研究建立生态文明建设人才能力评价体系，推进实施教育培训档案和等级制度。加强引进相关人才，建立区域生态文明建设人才系统，开发相关人才的培养管理机制，提高相关人才引进工作水平，优化相关人才发展的环境。

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